【编者按】伴随“十四五”规划的战略部署，城市更新浪潮以前所未有的力度席卷全国，国家部委政策密集涌现、地方实践创新各有特色，不仅推动了从单一老旧改造向综合品质提升的深刻转型，更在2024年开启了保障性住房、“平急两用”公共基础设施、城中村改造三大工程的加速模式，引领城市发展的新风尚。

然而，对于参与城市更新的企业等相关主体而言，面对这一充满机遇与挑战的新蓝海，如何精准把握政策脉搏，洞悉城市更新的复杂流程与潜在风险，实现从传统房地产开发模式向城市更新服务模式的平滑过渡，已成为迫在眉睫的课题。市场的快速变迁要求参与者不仅要有敏锐的洞察力，更需具备全面的法律风险防控能力，以应对项目运营与全生命周期管理中的重重考验。

在此背景下，威科先行携手上海市建纬律师事务所共同匠心打造并隆重推出《城市更新全流程法律风险防控与处理指引》。本实务指南依托建纬遍布全国的庞大专家网络及深厚的行业经验积淀，汇聚了城市更新领域的精英律师，作者团队由宋仲春、罗凯中、王勇、吴迪、许镇江、邱富民、汪丽清、阎军等8位律师领衔，成沂、邹翊、夏晶、苏珊珊、马喆、德慧、袁健、华心萌、王景伟、丁一、陈宁宁、王俊强、王增福、张良、梁俏、彭强、左春华、刘芳、李亚平、程碧华等20位律师共同参与。作者们深入剖析城市更新的实施流程，精准揭示各环节中潜藏的核心法律风险点，为所有参与城市更新的相关主体提供了宝贵的策略指导与经验借鉴，旨在助力相关主体把握城市更新的历史机遇、实现自身的转型升级与持续发展。

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目录

第一章 城市更新的概念、发展阶段、分类、特点

第一节 城市更新的概念

一、 政策及法律文件规定二、 分析及总结

第二节 我国城市更新的发展阶段

一、 市场化探索阶段（1990年-2007年）二、 大规模棚户区改造阶段（2008年至2020年）三、 体系化推进阶段（2021年至今）

第三节 城市更新的分类

一、 不同的分类方法二、 按改造力度划分：整治、改建和拆建三、 按改造对象划分：村改、城改和厂改四、 目前已有城市更新规定的地区的分类方法五、 上海的城市更新分类：区域更新、零星更新

第四节 城市更新的主要特征

一、 涉及利益关系复杂二、 一城一策——地域性强三、 一事一议——标准化程度低

第二章 城市更新实施流程

第一节 城市更新流程简介

第二节 项目入库或更新区域的划示

一、 上海：城市更新之更新区域的划示和确定二、 北京等其它城市：城市更新项目库

第三节 项目报批

一、 上海二、 北京等其它城市

第四节 规划问题

一、 规划调整参与主体的多元性二、 城市更新中规划领域的特殊政策三、 城市更新中规划问题的实践难点

第五节 用地问题

一、 城市更新中土地领域的特殊政策二、 城市更新中有关土地问题的实践难点

第六节 产权归集

一、 上海城市更新法规中关于产权归集的规定二、 产权归集的主要方式三、 城市更新中产权归集的实践难点

第七节 保护建筑和历史风貌问题

一、 城市更新中需保护保留的历史文化要素二、 城市更新中的保护要素对城市更新工作的影响三、 城市更新中保护建筑和历史风貌问题的实践难点

第八节 施工要求与竣工验收的特殊变通

一、 建筑改造要求二、 建筑拆除要求三、 消防设计要求四、 其他变通执行标准

第九节 项目运营与全生命周期管理

一、 建立城市更新全生命周期管理的信息系统二、 全生命周期管理的全流程贯彻三、 项目运营注意事项

第三章 城市更新实施过程中的通用问题

第一节 城市更新中的主体问题

一、 研究城市更新主体的意义二、 城市更新中涉及的主体三、 上海城市更新统筹主体的相关法律问题

第二节 城市更新中的统筹实施协议

一、 统筹实施协议的内容二、 统筹实施协议的性质

第三节 城市更新中的公众意见征求问题

一、 做好公众意见征集工作的意义二、 城市更新征求公众意见相关规定及实践情况三、 公众意见征集过程中的争议及法律问题四、 法律建议

第四节 城市更新的资金来源

一、 研究资金来源的意义二、 资金来源的现行规定三、 资金来源相关问题及分析

第四章 城市更新案例介绍

第一节 上海金滩区域城市更新项目

一、 项目基本情况二、 项目实施进展

第二节 上海彭一住宅小区旧住房拆除重建项目

一、 项目背景情况二、 项目实施特点三、 拆除重建的流程和要求

第三节 北京石景山首钢老工业区（北区）更新项目

一、 项目基本情况二、 项目更新方式三、 更新主要做法

第四节 大连市东关街历史文化街区城市更新项目

一、 项目背景 情况二、 项目实施规划三、 项目的实施模式与更新效果

第五节 大连三十七相文旅科技产业园项目

一、 项目基本情况二、 项目更新方案三、 项目创新点四、 项目更新效果

第五章 城市更新全流程风险清单

一、项目入库或更新区域划示阶段风险清单二、项目报批阶段风险清单三、区域更新统筹实施协议风险清单四、区域更新方案风险清单五、产权归集风险清单六、施工与竣工验收风险清单七、项目运营与全生命周期管理风险清单

线下活动

精彩节选

以下节选自：第三章　城市更新实施过程中的通用问题 | 第一节 城市更新中的主体问题 | 三、上海城市更新统筹主体的相关法律问题 | 3．更新统筹主体与其他主体之间的权责界定问题

（1）更新统筹主体与政府部门

对于区域更新项目，从某种程度上讲，实质就是政府、市场主体和原有物业权利人三者关系的融合，通过政府与市场主体合作方式来实现，简而言之即在政府行政资源赋权赋能的基础上，用市场主体的资金和能力，实现原有物业的更新（收购、股权转让等方式）。统筹主体获得政府授权实施城市更新的同时接受政府监管，二者形成典型的行政法律关系，在这一法律关系中，政府部门作为行政主体、统筹主体作为行政相对人，如发生纠纷，亦应当适用行政争议解决的相关方式。

（2）更新统筹主体与更新建设单位

更新统筹主体完成更新前期准备工作（包括组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应等）以后，《上海市城市更新条例》第二十六条又引入了更新建设单位的概念，规定由更新项目建设单位依法办理立项、土地、规划、建设等手续，并在后续条款中规定了涉及更新项目建设单位的事项。

根据《上海市城市更新指引》，实施主体是指，“城市更新项目的建设单位，可以是物业权利人、物业权利人和市场主体的联合体、物业权利人委托的市场主体、以协议方式取得房地产权益的市场主体等。区域更新中的实施主体也可以是统筹主体。”《上海市城市更新指引》第二十一条规定，区域更新方案中明确的各城市更新项目的实施主体，应当在统筹主体的协调下，根据认定的区域更新方案予以实施。实施主体的主要职责包括：办理立项、土地、规划、建设等手续；委托相关单位完成不动产权属调查报告；建立更新项目质量和安全管理制度，采取风险防控措施，加强质量和安全管理；涉及既有建筑结构改造或者改变建筑设计用途的，应当开展质量安全检测；旧住房的改建、扩建活动，由实施主体制定相应的防火安全保障方案，经专家论证后，由消防部门会同市房屋管理部门予以认定。实施主体应当按照更新方案的有效期推进实施，未能按照规定时间实施的，应当按照申报程序向区人民政府申请延期。

通过以上文件可以看出，整体而言建设单位与更新统筹主体及物业权利人的范围存在交叉重合。首先在项目更新方案中必须明确建设单位或实施主体，在区域更新项目中，建设单位更多地在统筹主体前期统筹后实施项目开发建设，且应当可以理解为统筹主体也可以自行作为建设单位实施；在零星更新项目中，物业权利人或者物业权利人授权的主体为建设单位，除项目建设外，承担包括前期准备和后期登记等职责；此外，在旧房拆除重建项目中，与业主和公房承租人签署搬迁补偿协议的主体是建设单位。其中需要关注的重点法律问题在于，当统筹主体与建设单位不一致时的两个主体之间民事法律关系的处理，及对其他主体的影响。

对此，上海还没有给予明确的规定，目前践行新规的城市更新项目较少，已经选定统筹主体的实践案例，如上述金滩区域更新项目还没有进入方案确定和项目实施阶段，无法从公开渠道确认统筹主体与建设单位的实操协议签署或授权。但是，其他省市对于项目实施主体与后续用地主体之间的衔接问题在制度层面已经有所明确，如深圳市。根据深圳市《深圳经济特区城市更新条例》的规定，不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同。这样通过两个环节分开处理的方式，可以应用于统筹主体与建设单位不一致的情况，即由统筹主体完成包括产权归集、土地整理的前期准备工作后，再由建设单位入场或按照一般开发项目获得土地使用权并开发。或者可以参考上海已有的历史风貌保护项目模式，选定统筹主体后，直接将相应地块土地使用权出让至统筹主体，再考虑类似于政府项目代建的模式选定建设单位。

（3）更新统筹主体与在先物业权利人

城市更新与新城区开发比起来，最大的特点就是物业权利人在先权利始终存在，以及城市更新后土地增值利益的分享。土地一旦出让、租赁、划拨后，就是土地使用权人的物权性财产，其有权在符合规划、建筑等相关法定要求的前提下，自身或者委托他人对建筑实施改造。根据《民法典》第二百七十八条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。从城市更新的国内外实践看，也呈现许多物业权利人自行实施的实例，有的并非政府有意推进而是先点状自发、然后被政府肯定而成片的。对于物权所有人的这一权利，无论是政府还是市场主体，都应当予以尊重。对于政府，只有在土地使用权人违反了法律法规时，才有权干预和处罚；只有基于公共利益需要，才可提前收回土地使用权。

因此，更新统筹主体的地位实际上打破了物业权利人原本因其拥有的不动产物权性权利而享有的改造权利，但另一方面，大面积区域更新涉及多个物业权利人的情况下，由专业机构统筹管理和组织更具有实操上的可行性。更新统筹主体在事实上享有或承担了一部分类行政职权，与物业权利人在涉及权利和利益的细节处理和把握上还需要更加谨慎。

作者简介

宋仲春

宋仲春律师，上海市建纬律师事务所副主任、北京分所管委会主任。兼任中国建设贸促会副会长、中国房地产业协会理事、中国仲裁法学研究会仲裁与调解专业委员会专家委员、上海律协房地产专业委员会副主任，上海市国际股权投资基金协会理事会联席理事兼不动产分会副会长。主要执业领域包括不动产金融、自然资源与基础设施、房地产与建设工程、能源与环境等行业的非诉与争议解决。任北京、上海、杭州、长沙、南昌、赣江国际、大连等多地仲裁委仲裁员，蝉联多届ENR（美国《工程新闻记录》）/建筑时报最值得推荐的中国工程法律专业律师,钱伯斯建设工程、房地产两个领域上榜律师,《商法》“中国业务优秀律师”、“中国业务睿见领袖”,2021全国招投标领域年度聚焦优秀工程律师,2022-2024年度BENCHMARK LITIGATION中国争议解决榜单“建筑工程与房地产”领域“争议解决之星”,第十一届金砖财经企业家“2022年度睿智人物”。

罗凯中

罗凯中律师的主要业务领域为房地产、建设工程、城市更新、土地等自然资源、知识产权，擅长为客户解决项目开发中的历史遗留疑难法律问题。主要服务客户包括各类房地产开发企业、施工单位、产业项目开发建设单位等，主办过多个项目开发与项目纾困的专项法律服务，以及房地产、建设工程等领域内的投资、并购、诉讼、仲裁等服务；主办过多个城市更新项目，涉及政策建议、路径选择、方案设计、规划调整、不动产征收、文物和历史风貌保护、尽职调查、谈判、协议起草等服务内容；参与多项城中村、城市更新、租赁住房等方面的政策调研及课题研究。办理的“上海某旅游开发项目回购之土地补偿款纠纷”、“北京某商办项目前期开业筹备及招租项目”被LegalOne评为“Exemplary/典范”案例。

王勇

上海市建纬律师事务所合伙人，上海市房产经济学会法律专业委员会秘书长

吴迪

上海市建纬律师事务所合伙人，上海律协并购与重组专业委员会委员

许镇江

上海市建纬（郑州）律师事务所高级合伙人，建纬房地产综合业务研究会主任，郑州市律师协会房地产法律专业委员会副主任

邱富民

上海市建纬（北京）律师事务所高级合伙人，建纬工程索赔业务研究会副主任，合规与风控业务部负责人

汪丽清

上海市建纬（大连）律师事务所主任、高级合伙人，辽宁省人民政府行政复议咨询委员会专家库成员，辽宁省法学会建筑法研究会副会长，辽宁省法学会自贸区法制研究会副会长

阎军

上海建纬（天津）律师事务所副主任、高级合伙人，建纬工程总承包业务研究会成员，天津市律师协会破产清算与重组法律专业委员会副主任

其他参与人员：

成沂、邹翊、夏晶、苏珊珊、马喆、德慧、袁健、华心萌、王景伟、丁一、陈宁宁、王俊强、王增福、张良、梁俏、彭强、左春华、刘芳、李亚平、程碧华

注意：

囿于篇幅，以上仅节选本实务指南部分内容，更多详情欢迎登录威科先行法律信息库进行查阅。

特别声明：

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原文刊载于"威科先行"微信公众号：《城市更新全流程法律风险防控与处理指引 | 威科先行》